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Programa de Reestruturação e de Ajuste Fiscal

No ano de 1995 o Conselho Monetário Nacional, por intermédio da Resolução nº 162, iniciou a construção do arcabouço legal que levaria às futuras medidas de ajuste fiscal a serem adotadas pelos Estados e Distrito Federal. Na ocasião criou-se o Programa de Apoio à Reestruturação e ao Ajuste Fiscal de Estados, que visava à implementação de medidas que permitissem àqueles entes alcançar o equilíbrio orçamentário sustentável. O Programa proposto na ocasião constituiu um marco nas relações financeiras entre a União e os governos estaduais, por meio do qual eles têm adotado postura consistente com a manutenção de seu equilíbrio fiscal e com a estabilidade macroeconômica.

O agravamento da crise financeira dos Estados manifestada, à época, em aumento de endividamento e geração de déficits fiscais sucessivos, levou a edição da Lei nº 9.496, em 11 de setembro de 1997, obedecendo aos parâmetros definidos quando da edição da Resolução nº 162/95, do CMN, que estabeleceu os critérios para a consolidação, a assunção e o refinanciamento, pela União, de diversas dívidas financeiras de responsabilidade de Estados e do Distrito Federal, inclusive dívida mobiliária, tendo como condição a assinatura de Programa de Reestruturação e de Ajuste Fiscal – PAF, que passou a ser parte integrante do contrato de assunção e renegociação da dívida.

Em linhas gerais, a Lei nº 9.496/97 contribuiu para a redução do saldo devedor da dívida financeira dos Estados e do Distrito Federal por meio da concessão de um subsídio inicial, do alongamento do prazo de pagamento, bem como da redução dos encargos financeiros. Em contrapartida a estes benefícios, os Estados e o Distrito Federal comprometeram-se a observar o adimplemento no pagamento das prestações da dívida refinanciada e a estabelecer e cumprir Programas de Reestruturação e de Ajuste Fiscal.

O PAF apresenta metas e compromissos anuais, considerando a evolução das finanças estaduais, os indicadores macroeconômicos para o período e a política fiscal adotada pelos governos signatários. No ano seguinte à assinatura é avaliado o cumprimento das metas e compromissos firmados. Estes procedimentos deverão ser observados enquanto perdurar o contrato de refinanciamento.

As propostas de metas fiscais apresentadas pelos Estados e Distrito Federal são avaliadas pelo Ministério da Fazenda, que manifesta sua concordância de acordo com metodologias de análise técnica, de responsabilidade da Secretaria do Tesouro Nacional, as quais buscam preservar a solvência do ente federado, particularmente em relação à sua capacidade de honrar os compromissos assumidos contratualmente.

Ao longo da existência dos PAF, por conta da adoção de uma postura consistente com a manutenção do equilíbrio fiscal e com a estabilidade macroeconômica, os resultados alcançados pelos Estados foram significativos, em especial na redução do endividamento estadual. Ademais, as revisões dos programas se coadunam com o entendimento da União de que deve haver um compartilhamento dos benefícios da estabilidade econômica entre os entes que se esforçaram e mantém uma situação fiscal equilibrada.

No exercício de 2017 o PAF foi aprimorado com a implementação das mudanças previstas na Lei Complementar nº 156/16, que alterou as seis metas fiscais dos Programas e estabeleceu que os conceitos e definições neles utilizados deverão ser os mesmos da Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF (Lei Complementar nº 101/00). As mudanças foram regulamentadas pela Portaria STN n° 690/2017.

As seis metas do Programa passaram a ser:

(i)         Dívida Consolidada/Receita Corrente Líquida

(ii)        Resultado Primário;

(iii)       Despesa com Pessoal/ Receita Corrente Líquida;

(iv)       Arrecadação Própria;

(v)        Gestão Pública;

(vi)       Disponibilidade de Caixa Bruta.

As principais mudanças foram feitas na 1º, 3º e 6º meta

O indicador da primeira meta no PAF original era dívida financeira/receita líquida, ao invés de dívida consolidada/receita corrente líquida (utilizado na LRF) e, portanto, exclui débitos com instituições não financeiras, como os com fornecedores, o INSS e etc. Com a convergência dos conceitos, além de haver maior abrangência, será possível comparar o indicador do PAF com os limites legais de endividamento previstos na LRF, o que torna o PAF um instrumento de auxílio ao cumprimento das prerrogativas dessa lei.

Destaca-se que, apesar da 3ª meta originalmente ser "despesas com funcionalismo público", cujo conceito se aproxima de despesa com pessoal, ao convergir para LRF, o PAF passará a observar as definições de despesa com pessoal presentes na LRF, o que possibilitará ao Tesouro zelar também pelo cumprimento dos limites de gasto com pessoal nela previstos.

Já em relação a 6ª meta, que antes era de "despesas de investimento em relação a RLR", foi incluído um indicador referente à análise de liquidez. O indicador se mostrou necessário devido à crise pela qual os Estados estão passando, visto que alguns se encontram sem caixa para cumprir os pagamentos de despesas obrigatórias. Dessa forma, essa meta visa a impedir que isso ocorra novamente.

Além disso, no Novo PAF, os estados deverão cumprir compromissos fiscais atrelados às metas. Essa exigência possibilitará a customização do Programa, tendo em vista as peculiaridades de cada ente.

A convergência com a LRF melhora a transparência do Programa como um todo, visto que permite a comparação do desempenho dos Estados no PAF com a avaliação feita pelos seus respectivos Tribunais de Contas Estaduais, além de tornar o PAF um instrumento para o cumprimento da LRF.

A adesão ao Novo PAF, incentivada pelo Tesouro Nacional, foi massiva, e contou com 20 estados, dentre os 23 signatários do programa em seu primeiro ano no novo formato.

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